民航空管“三中心工程”开工

但问题是如何保证国家主要的建设任务与人民的根本利益相符？当国家建设任务与人民利益相一致的时候，还好说。

老年人耕种不到10亩的土地，完全可以应付，一年可以有1万元左右的农业收入。征地拆迁过程中虽然可能存在粗暴的侵权行为，需要依法维权。

征地拆迁农民如果能够顺利融入新的工作和生活环境，他们的种种心理不平衡、社会不适应就会减少，相关上访也会相应减少。对于那些口头威胁不奏效者，混混可能会采取两种方式。有的并不反对，但希望通过上访博弈来获取更多的利益。这种方式虽然拆除了房屋，有效推进了征地拆迁项目的进展，但拆迁户往往积累下了很大的气，从拆迁之日起开始了上访之路。上述不同方面的上访诉求，有着共同的特征，这些上访发生在征地拆迁过程之中，上访的层级通常不高，当事人主要是想通过上访与地方政府协商，以获取更多的利益。

上述几个方面的因素，有时单独成为当事人反对拆迁的原因，有时同时出现。既有研究对征地拆迁上访的认识，主要涉及以下几个方面：第一，认为我国土地制度不合理，不允许农村土地自由交易，限制甚至剥夺了农民的土地权利，人为地造就了城乡土地的二元结构。其次，民政部于2004年发布了《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》，对县级以上行政区划单位的变更审批程序进行了框架性规定，简要地把审批程序分为制定计划、审核、批准、建档和监督等步骤，但对如何申请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定，更没有涉及到负责主体、审批期限和法律责任等方面的内容。

但是，直到国务院下发《国务院关于同意北京市调整部分行政区划的批复》（国函[2010]55号），北京市人大及其常委会都未得到任何表达意见的机会，北京市的其他国家机关和绝大多数市民也不知情，有种突然的感觉。注释: [①]莫纪宏：《行政区域变更工作应当纳入法治的轨道》，载《北京联合大学学报人文社会科学版）》（2010年第3期。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。截至2014年底，我国的省级派出机关仅剩下12个，[⑤]从现有条件来看，回归省直接管县的体制存在诸多困难和问题： 第一，省难以实施有效的管理。

对行政区划实行政策调控有利于中央对地方、上级对下级的控制，但其缺乏稳定性和可预期性，随意性较大。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》中又将市分为设区的市和不设区的市。

290个地级及以上城市中263个管辖着县，占90.7%。依据《宪法》第30条规定，设区的市应当包括直辖市和较大市。此外，《立法法》还提及在以上三类市以外，其他设区的市……。因此，地级市管辖区县的体制缺乏明确的《宪法》依据。

隔级决定是指国务院越过省、自治区、直辖市的权力机关和行政机关，直接决定省、自治区、直辖市内部的行政区划变更，以及省、自治区、直辖市的人民政府越过较大市和县级的权力机关和行政机关，直接决定乡、民族乡、镇的行政区划变更。（二）地级市管辖区县违反《宪法》规定 在法治国家，行政区划的有关事项，均由一国《宪法》或宪法性法律加以规范。[③] 我国《宪法》设计的地方行政区划主要有省、县、乡三级体制，地级市管辖区县常态化后，多了一级地方政权，就成了省、市、县、乡四级体制。最后，市管县体制违背城乡分治这一国际通行的发展规律，也背离了以市带县、工农互补的初衷，造成重工轻农、厚城薄乡的奇怪格局。

毫无疑问，国务院批准的较大的市是较大市。同时在多处同一法律条文中提及有省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，国务院批准的较大的市。

[④] 但不能否认的是，1982年《宪法》所规定的省直接管县是建立在设有大量省的派出机关的前提之下。在1982年以前，县由省级政府及其派出机关管辖。

目前，《宪法》对行政区划的层级和审批主体进行了简略规定，而各级民政部门主要依据《规定》对行政区划进行管理，而在法律层面没有任何行政区划管理的规定，行政法规与宪法之间出现了断层，导致民政部门的工作有法难依。根据举轻以明重的法理原则和体系解释，省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市也应为设区的市，属于较大的市。截至2013年底，全国共有1 613个县（包含自治县等）中有1 268个县属于地级及以上城市管辖，占78.6%。（一）制定《行政区划法》 我国目前尚未出台统一规定行政区划的法律，只有《宪法》和《规定》对行政区划的层级、变更时的审批权限进行了简单规定。马怀德，中国政法大学教授，法学博士。全国人大、国务院和省、自治区、直辖市的人民政府应当依照《宪法》规定，对地方权力机关和人民政府提出变更行政区划的申请进行审核、批准。

但就总体而言，这些规定陈旧落后，碎片化严重，对于依法治国、依法行政的一些新要求，以及行政区划变更等实践中出现的一些新问题不能及时规范，影响行政区划管理工作。[⑨]应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第19页。

长久以往，我国行政区划的设置早已脱离了《宪法》的规定。[③]左言庆、陈秀山：《基于尺度理论视角的中国城市行政区划调整研究》，载《天津行政学院学报》2014年第3期。

（二）行政区划变更程序的公众参与不足 在行政区划制度中，设置程序具有重要地位，行政区划的设置是否民主、理性、公正，在相当程度上是由程序决定的。目前，行政区划变更多数是以政府为主导，以推动地方经济发展为目的的模式。

[13]行政区划的变更需要以理性为基础，以考虑各种影响因素和多方面的利益为前提，以科学论证为依据。信息公开和听取公众意见是现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。在2000年制定《立法法》时，《立法法》中所提及的其他设区的市就是指现实中的地级市。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。

而对于行政边界变动、行政功能转移等行政区划调整，由于这些事务与自治关联不大，普遍由行政部门或地方议会决定，当然辖区居民仍有参与权。第三，乡、民族乡、镇的设立、撤销、合并、分立、更名和区域界线的变更，可由省级人民政府提出变更方案，须经县级人大常委会同意，县级人大常委会不同意的，报省级人大常委会决定。

因此，从形式上和内容上看，《规定》都缺乏可操作性。长期以来，规范我国行政区划的法律依据主要是《宪法》和国务院于1985年制定的《国务院关于行政区划管理的规定》（以下简称《规定》）。

因此，隔级主动变更应当经过被变更主体的上一级人大常委会的同意，上一级人大常委会不同意的，应报请相应权力机关决定。我国传统上行政区划的管理权主要集中在中央政府，目前这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求和民主理念，暴露出诸多弊病，需要改革。

建立公民参与、专家论证和风险评估机制，实际上夯实了行政区划变更的社会基础，有助于实现行政区划变更后社会稳定、经济效益等多重效果。首先，《规定》是行政区划变更的主要法律渊源，但从形式上看，《规定》只有简单的十个条文，且多为原则性规定，是对我国《宪法》规定的具体化。但有时，上级需要从战略发展、区域经济协调等角度，对所辖区域作出统一规划和部署，从而主动变更下级的行政区划。应当指出，主动变更必须遵循必要性原则，即只有在出于所辖区域内国防、社会、经济、民族、军事等重要利益因素，确有必要变更的，上级权力机关或行政机关才能主动变更下级单位的行政区划。

制定《行政区划法》具有现实必要性。行政区划变更，应当建立公民参与、专家论证和风险评估机制。

二是要设置科学的调查和论证程序，保证行政区划的调整科学合理。在主动变更中，对隔级主动变更应当进行限制。

再次，市管县是计划经济的产物，其目标主要是为中心城市服务，客观上县成了地级市的附属行政单位，市里依靠行政权力将财政收支的压力，通过层层分解压到了基层，从而使市县矛盾在市场经济条件下愈发突显出来。那么，其他设区的市自然不属于较大的市的范畴，否则较大市须经国务院批准的规定将失去意义。